Rosales no cede
24/6/2013

Acerca de la legalidad de la cesión a Remar. La utilidad pública y el interés general

Análisis acerca de algunos aspectos legales alrededor de la cesión de suelo público a Remar en Rosales del Canal

Acerca de la legalidad de la cesión a Remar. La utilidad pública y el interés general

En el caso que nos ocupa los juzgados no han dado la razón a Rosales en sus reclamaciones respecto al suelo cedido. Desde el Ayuntamiento se recalca que el proceso administrativo es reglado, que ha sido completamente legal y que deshacerlo sería ilegal y económicamente muy costoso. 

Sin embargo recientemente Pedro Navarro, concejal del PP, ha anunciado que presentarán una iniciativa en el próximo pleno para limitar las cesiones gratuitas de suelo municipal para que se sigan criterios objetivos de excepcionalidad y solamente se produzcan en situaciones muy concretas de utilidad pública y a organizaciones homologadas, así como con un concurso público previo. Por otro lado el grupo municipal de Izquierda Unida presentará su propia iniciativa en el próximo Pleno `para que Zaragoza no ceda nunca más solares públicos a entidades religiosas para actos de culto. Para IU, la no confesionalidad del Estado reconocida constitucionalmente, conlleva que desde una Administración no se apoye ninguna entidad religiosa destinando suelos de uso público a un uso privado como es el culto religioso, sobre todo cuando en algunos lugares existe escasez de suelo público para construir otros equipamientos sociales`. En el caso que nos ocupa esta última propuesta no se podría aplicar, ya que la solicitante es la entidad Remar y no la Iglesia del Cuerpo de Cristo, aunque a la práctica sean casi imposibles de separar.  

En todo caso se puede adelantar que el nudo gordiano reside en los conceptos de `interés público o general` y `utilidad pública` y en los criterios que debe seguir un ayuntamiento para ceder gratuitamente un bien público con plenas garantías de buena administración. Porque el problema NUNCA ha estado en el proceso urbanístico en sí mismo, sino en el momento previo en el que el Ayuntamiento de Zaragoza decidió que era de interés público que Remar construyera un centro sociocultural en Rosales.  

I. Qué dice la ley acerca de quién puede ser destinatario de las cesiones de suelo gratuitas 

Artículo 118 Cesiones gratuitas

1.Los bienes inmuebles patrimoniales no podrán cederse gratuitamente, salvo a entidades o instituciones públicas e instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro, siempre que los fines que justifiquen la cesión redunden en beneficio de la población de la Entidad local.

Artículo 119 Procedimiento aplicable a las cesiones gratuitas

1. La cesión gratuita de bienes requerirá la tramitación de procedimiento con arreglo a los siguientes requisitos:

a) Justificación documental de los fines que persigue y de su utilidad e interés para la población de la Entidad local.

La ley aragonesa no precisa el procedimiento por el cual se pueda evaluar la utilidad pública o calificar a una asociación como de interés general y, por tanto, digna de recibir subvenciones excepcionales. Sin embargo eso no quiere decir que no existan en el ordenamiento jurídico español criterios objetivos a los que acogerse. Cabría deducir que en este caso se debe acudir a la legislación estatal, que sirve para llenar huecos y aclarar lagunas en el ordenamiento autonómico, tal como sentenciaba el Tribunal Constitucional:

`La cláusula de supletoriedad es... una previsión constitucional emanada de la Constitución que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya.... Una vez que el aplicador del Derecho, utilizando los medios usuales de interpretación haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas, pertinentes, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye: en eso consiste la supletoriedad del Derecho estatal que, por su misma naturaleza, no comporta atribución competencial alguna` (STC 118/96, FJ 61). 

El artículo correspondiente al 118 aragonés en la ley estatal se encuentra en la ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas:

Artículo 145 Concepto

1. Los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Estado cuya afectación o explotación no se juzgue previsible podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a comunidades autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad pública.

II. Qué dice la ley acerca de lo que significa asociación de `utilidad pública`

Como vemos tenemos ya dos conceptos análogos que afectan a las asociaciones sin ánimo de lucro: el interés público de una entidad local y la utilidad pública en el ámbito estatal.

Podrán ser declaradas de Utilidad Pública las Asociaciones que cumplan los requisitos establecidos en el Artículo 32 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, que se pueden resumir en que debe tratarse de una organización sin ánimo de lucro, que promueva el interés general, abierta a cualquier posible beneficiario y no sólo a los socios, que cuente con medios y personal adecuados y que lleve funcionando de acuerdo a sus fines al menos dos años.

La declaración de Utilidad Pública por parte del Ministerio del Interior viene a suponer, además de un reconocimiento social de la labor de la entidad, la posibilidad de acogerse a una serie de beneficios y la capacidad de utilizar la mención `declarada de Utilidad Pública`. Por otro lado, esta calificación puede solicitarse para la asociación nacional pero indicando que se incluyan (y por tanto investiguen) también las divisiones menores.

Además, para poder disfrutar de esos beneficios, es necesario cumplir una serie de requisitos establecidos en el Art. 3 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, y en otras disposiciones, como son:

Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública. 

Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y las normas de información presupuestaria de estas entidades 

Real Decreto 1270/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación del régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.

Como vemos, cuando se aplican criterios objetivos legales, el interés público no viene definido sólo por los fines de la asociación, sino también por sus medios, sus resultados, su transparencia económica y su alcance.

III. Qué órgano es competente para dilucidar si una asociación es de interés general y por tanto susceptible de ser catalogada de `utilidad pública`.

El Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza no han desarrollado esta figura dentro del ámbito de sus competencias, así pues no existe el concepto de `asociación de utilidad pública` para Aragón o Zaragoza. La calificación de utilidad pública, y con ello la definición de interés general en Aragón recae pues en la legislación nacional y en los criterios y trámites del Ministerio del Interior. Tal como resume el siguiente párrafo, extraído de una sentencia del Tribunal Supremo, y reafirmado en varias más de distintos tribunales.

La apreciación de que una asociación sirve al interés general corresponde a la Administración Pública, que, para ello ha de seguir los pasos indicados en el Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, que regula los trámites para la declaración de utilidad pública, como la emisión de informe por los Ministerios y ministraciones Públicas que tengan competencias en relación con los fines estatutarios y actividades de la asociación y, en todo caso, con carácter preceptivo y vinculante, del Ministerio Hacienda, para que informe `en qué medida considera que los fines estatutarios tienden a promover el interés general, y que la actividad de la asociación no está restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados, sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de los fines de la asociación de que se trate`. STS 1511/2012

IV. ¿Significa esto que las entidades locales no pueden ceder suelo a una asociación si ésta no está declarada de utilidad pública en España? 

SÍ PUEDEN. Y lo bien o mal que lo hagan depende de los casos y de los ayuntamientos. La costumbre en general de muchos municipios españoles y cierta jurisprudencia lo indican claramente. En este sentido la STS de 8 de julio de 2002 recoge: 

`[…] la calificación como institución privada de interés público sin ánimo de lucro no está vinculada como pretende la parte actora, a la declaración de utilidad publica de la asociación (prevista en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones) cuando la cesionaria constituye una persona jurídica de esa naturaleza. En efecto, la expresión utilizada por la legislación local es un concepto jurídico indeterminado cuya concreción debe realizarse en el momento de la apreciación por la entidad local competente de la concurrencia de los requisitos exigidos por la Ley para la viabilidad de la cesión gratuita de sus bienes patrimoniales y no excluye que puedan entenderse comprendidas en la calificación expresada asociaciones que, sin haber obtenido la declaración de utilidad pública, se estime que por su actividad y fines realizan una labor de interés público, o bien otras instituciones privadas, que, sin tener naturaleza asociativa, cumplan los requisitos de relevancia para el interés público y ausencia de ánimo de lucro` 

En virtud de la indefinición de los conceptos `interés público` e `interés general` se han cometido no pocos desmanes urbanísticos en nuestro país. Además, gracias a la autonomía de la que gozan los ayuntamientos, son competentes para decidir si una asociación es de interés público para la entidad local. De hecho tradicionalmente se interpreta que en la indefinición legal se encuentra un margen de maniobra, que al servicio de los ayuntamientos, puede permitir cierta flexibilidad a favor de los municipios. 

Por ejemplo nos podemos imaginar el caso de que una asociación pueda ser muy beneficiosa para un municipio o comarca, estando su ámbito de actuación y sus fines absolutamente ligados a su entorno. Esta asociación no podría acceder a la calificación de `utilidad pública` concedida por el ministerio ya que no tendría un verdadero interés general, aunque se pudiera objetivamente demostrar que es digna de calificarse como de interés público para la entidad local. 

Por otro lado, la existencia de cierta discrecionalidad no implica en ningún caso que los ayuntamientos no deban acudir a criterios objetivos para tomar sus decisiones.  La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 1986 considera que: 

`Tampoco puede aceptarse la invocación genérica de la autonomía municipal para la gestión de los intereses que le son propios para justificar la discrecionalidad en el empleo de sus recursos, pues, según el art. 103, la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y es la Ley la que regula el estatuto de los funcionarios públicos`. La ley, el Derecho, la legalidad, son límite de la acción administrativa`. 

V. ¿Cómo resuelven otros ayuntamientos españoles esta laguna en la legislación autonómica de forma objetiva? 

En muchos casos, como exponemos en este documento, se resuelve la carencia legal en la legislación autonómica o local acudiendo a la estatal. Así lo han interpretado varios ayuntamientos (Madrid, Getafe, Cádiz, Utrera, etc.), que han introducido normativas copiando el procedimiento legal de utilidad pública y lo han trasladado al ámbito local. En estos procedimientos locales se ven involucradas las consejerías de interior y hacienda de las CCAA en lugar de los correspondientes ministerios y se evalúa el interés general para la comunidad o la localidad con idénticos criterios a los previstos en la ley estatal, pero confinando la acreditación al territorio correspondiente. 

De esta manera, las CCAA y ayuntamientos disponen de su propio certificado de interés general para asociaciones sin ánimo de lucro, basándose en criterios objetivos inspirados en las leyes estatales. Con dicho certificado las asociaciones locales pueden acogerse a distintos beneficios y subvenciones, con la tranquilidad que supone para los ciudadanos la existencia de criterios transparentes y objetivos. 

Aún sin tener normativas locales al respecto, el interés público en este caso se debería haber evaluado con criterios, cuando menos similares, a los ya existentes en el ordenamiento jurídico. Así mismo la excepcionalidad que debe suponer la cesión gratuita de un bien tan costoso debería haber estado sujeta también a criterios legales y objetivos. Sin embargo desde el ayuntamiento y los juzgados las únicas referencias que se dan acerca del interés social de Remar y de los beneficios de la cesión provienen de los informes de la propia organización y no de quien debiera haberla analizado en profundidad antes de tomar ninguna decisión. 

VI. ¿Cómo podríamos aplicar criterios objetivos al caso que nos ocupa? 

Intentemos aplicar lo expuesto hasta el momento en forma de cuestionario a través del cual decidir si Remar es de interés público para Zaragoza y, si por tanto, se le debe ceder un suelo de varios millones de euros para construir un centro sociocultural: 

 

  • ¿Tienden los fines estatutarios de Remar a promover el interés general?
  • ¿Beneficia únicamente a sus asociados o a cualquiera que lo precise?
  • ¿Es este proyecto tan particularmente beneficioso para Zaragoza que deba el consistorio ceder un suelo tan costoso?
  • ¿Sus representantes perciben retribuciones provenientes de subvenciones o fondos públicos?
  • ¿Cuentan con los medios personales y el material adecuado para garantizar la consecución de los fines previstos en sus estatutos?
  • ¿Llevan al menos dos años dando cumplimiento efectivo a sus fines estatutarios de tal forma que se puedan asegurar buenos resultados en el futuro?
  • ¿Son transparentes en el aspecto económico y están en condiciones de presentar cuentas veraces?
  • ¿Tanto es el interés público para Zaragoza de que cuente con un centro sociocultural conducido por Remar que hay que ceder un suelo valorado en varios millones de euros?
  • Los fines que pretende llevar a cabo Remar con su proyecto, ¿es posible que los pueda asumir el propio Ayuntamiento o el Gobierno de Aragón?  ¿Es imprescindible el concurso de Remar en el ámbito sociocultural de Zaragoza?
  • ¿El suelo que se pretende ceder es el más oportuno? ¿Se puede prever interesante o conveniente construir en algún momento alguna infraestructura pública precisamente en esa parcela concreta? 

 

Seguramente, en base a criterios objetivos, contrastados por los funcionarios correspondientes y otros expertos externos, nadie votaría a favor de conceder esta cesión a Remar. 

VII. Conclusiones 

Remar no es una pequeña asociación local de particular beneficio para Zaragoza o Aragón. En el caso que nos ocupa, Remar, una asociación de categoría nacional y con ramas internacionales, a la cual le fue denegada la calificación de `utilidad pública`, es decir, que no ha conseguido pasar un filtro objetivo de ámbito estatal acerca de su interés público, solicita una cesión gratuita de suelo al Ayuntamiento de Zaragoza a través de su delegación en Aragón. 

Por su parte, el Ayuntamiento, para acceder a dicha petición, no le exige a Remar la calificación de utilidad pública, a pesar de tratarse de una asociación de ámbito nacional e internacional y que según su propia propaganda debería poder efectuar ese trámite sin mayores problemas. Con ese simple paso los ciudadanos estaríamos más tranquilos, ya que Remar habría  cumplido con unos criterios objetivos y además estaría sujeta a cierto control por parte del Estado. En realidad sabemos que, al igual que otras homologaciones y subvenciones, la certificación de `utilidad pública` le fue denegada. 

Para dilucidar si la labor de Remar es acreedora de la calificación de `interés público` para la entidad local, el ayuntamiento tampoco aplica criterios objetivos similares a los del ámbito nacional. Aunque es algo incongruente que una organización de ámbito nacional a la que se le ha denegado la condición de utilidad pública en España, a la que por tanto no se le pueden ceder suelos estatales, sin embargo sí pueda ser considerada beneficiosa particularmente en Zaragoza. 

Pese a carecer de un procedimiento claro, no consideramos que el Ayuntamiento esté exento de actuar de la forma más objetiva posible a la hora de administrar y ceder gratuitamente el suelo de los zaragozanos. En este caso se ha accedido a ceder un suelo tasado en varios millones de euros en base a la propaganda de Remar y a otros criterios no objetivos, sin evaluar previamente de forma clara y objetiva sus prácticas fiscales, la generalidad de sus fines, sus medios y personal ni sus resultados. 

La indefinición del término `interés público` en cuanto a la cesión de bienes de las entidades locales no implica que un ayuntamiento pueda administrar el suelo público a capricho, sin transparencia ni objetividad, ni que tenga total arbitrariedad ni para improvisar los criterios ni para ceder suelo a cualquiera que lo solicite, ni mucho menos a una secta.  Ignoro cómo fueron los detalles del momento en el que el pleno aprobó la cesión, pero tengo la impresión de que fue una decisión tomada a la ligera, atendiendo únicamente a la propaganda de Remar y sin plantearse seriamente la conveniencia de la decisión.  

En definitiva, la cesión a Remar es posible que no sea estrictamente ilegal, pero cuando menos no responde a los criterios legales de buen gobierno que deben regir cualquier Administración Pública. Como mínimo estamos ante un gran error que debe subsanarse y no repetirse en el futuro.  

FUENTE: Pablo Guerrero

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Comentarios

Rulo

Creo que este artículo no tiene debate posible. Se han hecho las cosas mal, y se necesitan grandes dosis de Voluntad para enmendar este gran error.

TOMAS GUAS

a mi modo de ver solo falta pedir responsabilidades personales a nuestros políticos, ya esta bien de que hagan lo que quieran y paguemos las consecuencias los de siempre... se debería abrir un debate paralero a toda esta sin razón para evitar futuros casos identicos: si hay que indemnizar a REMAR que se haga pero desde los patrimonios personales de cada uno de los políticos que se encabezono con esta absurda idea

luna

buen trabajo

A.V.V Los Montes de Valdespartera

Una currada con un estupendo resultado. Ánimo y fuerza porque la razón nunca puede ni debe perder Un abrazo!!!!

Rodolfo

Vaya currada. Muy buen trabajo. Ya solo hace falta que lo vea el político de turno y lo tenga en cuenta. Que además se le da el trabajo mascadito.

Rodolfo

Vaya currada. Muy buen trabajo. Ya solo hace falta que lo vea el político de turno y lo tenga en cuenta. Que además se le da el trabajo mascadito.

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